2020年1月，由新型冠状病毒感染的肺炎(以下简称新冠肺炎)疫情很快从武汉市扩散至湖北省和全国，甚至影响全球。截至2月8日，中国大陆确诊病例已达到例，死亡811例，这一数字每天都在增加。北京时间1月31日凌晨，世界卫生组织(WHO)突发事件委员会决定将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)。随后，美国等多个国家发布了对中国的旅行警告。

新冠肺炎疫情是一起典型的公共卫生突发事件。它的快速扩散不仅影响了亿万家庭的正常生活，更打乱了经济社会的正常运行节奏，造成的经济社会损失难以估量。如果疫情的产生和传播难以避免，公共管理者可以采取怎样的措施尽可能控制疫情扩散？如果疫情已经扩散，我们又该怎样止损，以更高效率和更低成本的公共政策来降低经济社会代价？回答这些问题，要求以政府为主的公共管理部门建立完善应对公共卫生突发事件的公共治理机制，在较短时间内迅速反应，高效协调行政体系内各层级、各部门的分工合作，有效引导市场和社会主体的协作，引起社会公众对疫情传播的重视但避免群体恐慌，暂停部分经济社会活动但保证基本生活和疫情应对的人力和物资需求。每一起公共卫生突发事件都是对公共治理体系和能力的一次大考，应对公共卫生突发事件迫切需要构建完善一个由政府主导、多元主体共同参与的公共治理机制。

在应对涉及多元主体的突发性、专业化公共卫生事件时，地方政府的角色需要实现从统治到治理的转变。这意味着政府不再是公共服务的唯一生产者，而是要为多元主体的互动提供规则、建立秩序，促成它们的集体行动。(1)Stoker, Gerry. Governance as Theory:Five Propositions. International Social Science Journal, 1998, 50(3).其中，信息、决策和执行是地方政府在构建、运行公共卫生突发事件治理机制中的关键要素。本文运用公共治理机制的理论框架，分析了武汉市(和湖北省)应对新冠肺炎疫情的经历，其中所用数据、材料均来自具备权威性的媒体报道、发表于学术期刊的专业论文、官方文件通报或机构官方自述，并附来源说明。本文对地方政府应对新冠肺炎疫情实践开展学术分析，目标并不在于批评，而旨在通过总结经验教训，完善公共治理机制，提升各级政府应对突发公共卫生事件的治理能力。在短期内，这一工作有助于我们更好地做好疫情防控工作；在中长期，有助于我们积累公共管理知识，未雨绸缪，能够在今后以更低成本和更高效率应对相似事件。

一、 应对公共卫生突发事件的治理机制：一个分析框架

由传染性病毒引起的公共卫生突发事件往往会在短时间内快速影响某个社群的全体居民。由于人口流动等原因，公共卫生突发事件还可能对社群以外的公民健康产生影响。因此，公共管理者需要快速响应突发公共卫生事件，在最短时间内作出专业、准确判断，决定是否需要启动，以及启动何种级别的应急机制。一般而论，公共卫生突发事件的应急处理包含了预防、问题识别和风险判断、决策、执行、绩效评估、恢复和方案优化等环节。这一过程不仅需要公共卫生专业人士深度参与，要求医院、医生和社会工作者积极诊治病患，还需要医疗物资的充分供给，以及社区和居民的广泛配合。基于公共卫生突发事件的影响范围，公共管理者还需要决定仅在行政辖区范围内采取行动，或是根据疫情变化与周边地区、上级政府保持互动，以实现必要的跨地区、跨层级响应。在全球化背景下，一些范围较大的公共卫生事件还需要开展跨国合作，或寻求世界卫生组织等国际组织的协助。应对公共卫生突发事件需要建立一个由多元主体共同参与的公共治理机制。

尽管参与者众多，本国政府特别是属地政府仍然是启动公共卫生突发事件治理机制的关键主体，需要承担元治理的角色。在多元主体共同参与的公共治理中，政府的职责不仅没有被弱化，而且发生了转变。政府不再是所有工作的直接承担者，却需要为多元主体的互动提供沟通平台、建立规则秩序。地方政府在构建应对公共卫生突发事件治理机制时，它的职责在于实现“对治理的治理”，即承担元治理角色，通过建立规则来协调参与者的集体行动。(2)鲍勃·杰索普：《治理与元治理：必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性》，《国外理论动态》，2014年第5期。而且，地方政府的这种协调并不总是通过权威的方式来实现。在传统公共行政中，政府是一个建立了分层级、分部门结构的科层制组织，其中各部门已经明确了自身职责和行动规程。政府只需要依赖行政体制的内部结构和运行规则，运用命令-控制链条发布权威指示就可以决定各层级、各部门的行动。但是，在存在政府以外行动者共同参与的情况下，政府却是在一个网络制的全新环境中实施治理。这一变化意味着政府需要非常审慎地运用其权威来“控制”其他主体，更应当重视如何通过沟通等方式“影响”其他独立主体的行为，或是建立合同制等委托-代理方式为参与者提供新的激励-约束关系。(3)Stoker, Gerry. Governance as Theory:Five Propositions. International Social Science Journal, 1998, 50(3).当然，尽管政府的权威在多元主体参与的公共治理机制中有所弱化，但这并未减少政府应当承担的责任。

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